İdarî Fonksiyonun Hükûmet Fonksiyonundan Ayrılması
İdarî Fonksiyonun Hükûmet Fonksiyonundan Ayrılması
Bibliyografya.- Georges Vedel, Droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1949, s.4-6; Julien Laferrière, Manuél de droit constitutionnel, Paris, Editions Domat-Montchrestien, İkinci Baskı, 1947, s.1-4; Chapus, Droit administratif général, op. cit., c.I, s.947-967; Chapus, Droit administratif général, op. cit., c.I, s.947-967; De Laubadère, Venezia ve Gaudemet, Traité, op. cit., c.I, s.630-631, 703-711; Bénoit, op. cit., s.46-52; Rivero, op. cit., s.12; Gözübüyük ve Tan, op.cit., c.I, s.8-10; Gözübüyük, Yönetim Hukuku, op.cit., s.3; Günday, op. cit., s.12-13; Özay, op. cit., s.337-338; Eroğlu, op. cit., s.11; Bénoit, op. cit., s.49-50; Kemal Gözler, Anayasa Hukukunun Metodolojisi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 1998, s.170-175; Onar, op. cit., c.I, s.11; Ali Fuat Başgil, Esas Teşkilât Hukuku, İstanbul, Baha Matbaası, 1960, s.52-55; İlhan Arsel, Anayasa Hukuku, Ankara, Doğuş Matbaacılık, 1964, s.7-8; Duran, op. cit., s.8-9; Yayla, op. cit., s.26-27.
Yürütme fonksiyonu, devletin yasama ve yargı fonksiyonu dışında kalan faaliyetlerini kapsar. Ancak yürütme fonksiyonu, “idarî fonksiyon (fonction administrative )” ve “hükûmet fonksiyonu (fonction gouvernementale )” olmak üzere iki kısımdan oluşur. Yürütme fonksiyonunun, “idarî fonksiyon” olan kısmı ile “hükûmet fonksiyonu” olan kısmını birbirinden ayırmak gerekir. Zira “idarî fonksiyon” idare hukukunun, “hükûmet fonksiyonu” anayasa hukukunun konusuna girer. Bu ayrım nasıl yapılır?
Doktrinde bu konuda çeşitli görüşler ileri sürülmüştür. Hükûmet fonksiyonu, “ülkenin genel siyasetini belirleme ”, “ülkenin yüksek yönetimini sağlama ”, “büyük tercihlerde bulunma” faaliyetidir [45]. İdarî fonksiyonu ise, halkın günlük ortak ihtiyaçlarının giderilmesi fonksiyonudur[46]. Hükûmet fonksiyonu, genel siyaset, idarî fonksiyon, kamu hizmetiyle alakalıdır. Hükûmet fonksiyonu, “siyasî”, idarî fonksiyon ise “teknik” niteliktedir[47].
Ancak bu farkların bazen pek açık olmadığı ortaya çıkmaktadır. Ülkenin genel siyasetini belirleme ile günlük kamu hizmetleri arasındaki sınır çizgisi bazen belirsizleşir. Diğer yandan, gerek “ülkenin yüksek yönetimi” veya “büyük tercihlerde bulunma” faaliyeti de, sıradan günlük idarî faaliyetler de aynı hukukî rejime tâbidir; her ikisi de birtakım idarî işlemlerle yürütülür[48]. Nihayet genel siyaset de idarenin kamu hizmeti ve kolluk faaliyetleriyle yürütülür. Yürütülen faaliyetin “siyasî” nitelikte mi, “idarî” nitelikte mi olduğunu söylemek bazen çok güçtür.
Zorluklar ne olursa olsun, somut olarak şu işlemlerin, idarî fonksiyona değil, “hükûmet fonksiyonu”na girdiğini söyleyebiliriz:
a) Cumhurbaşkanının seçilmesi, Bakanlar Kurulunun oluşturulması, Başbakanın Cumhurbaşkanı tarafından atanması, bakanların Başbakanın önerisi üzerine Cumhurbaşkanı tarafından atanması ve görevlerinden alınması işlemleri idarî nitelikte değil, siyasî niteliktedir[49]. Bunlar idarî fonksiyonun değil, hükûmet fonksiyonuna dahil işlemlerdir[50]. Bunlarının incelenmesi idare hukukunun değil, anayasa hukukunun konusuna girer. Keza, bu tür işlemler birer idarî işlem olmadıklarına göre, bunların idarî yargı organları tarafından yargısal denetimleri de mümkün değildir.
b) Yürütme organının yasama organı ile olan ilişkileri idarî fonksiyon kapsamına girmez. Buna göre yürütme organının kanunların hazırlanması ve yayınlanması sürecinde yaptığı işlemler (mesela Bakanlar Kurulunun kanun tasarısı sunma kararı, Cumhurbaşkanının kanunların yayınlanmasına, geri gönderilmesine ilişkin kararları, Cumhurbaşkanının Anayasa değişikliklerini yayınlanmasına, geri göndermesine veya halkoylamasına sunmasına ilişkin işlemleri) idarî fonksiyon niteliğinde değil; hükûmet fonksiyonu niteliğindedir. Keza Meclisin seçimlerinin Cumhurbaşkanı tarafından yenilenmesi kararı da bir idarî fonksiyon alanında bulunmaz. Bunların incelenmesi de idare hukukunun değil, anayasa hukukunun alanına girer. Bu tür işlemler, bir idarî işlem olmadıklarına göre, idarî yargının denetimi dışında kalır.
c) Yürütme organının yargı organıyla olan ilişkileri (örneğin Cumhurbaşkanının Anayasa Mahkemesinde iptal davası açması) idarî fonksiyon niteliğinde değildir. Bunların incelenmesi de idare hukukunun içine değil, anayasa hukukunun konusuna girer. Keza bu tür işlemlere karşı da idarî yargıda dava açılamaz.
d) Yürütme organının başka devletlerle olan ilişkileri idarî nitelikte değildir[51]. Diğer bir ifadeyle, devletin “diplomatik faaliyeti”, yani devletin diğer bir devlet ile veya bir uluslararası kuruluşla yaptığı eylem ve işlemler, “idarî fonksiyon” değil, “hükûmet fonksiyonu” kapsamına girer[52]. Dolayısıyla bu tür ilişkilerin incelenmesi idare hukukunun değil, uluslararası hukukun konusuna dahildir. Bu tür işlemlere karşı da idarî yargı organlarında dava açılamaz.
SONUÇLAR:
1. İdarî fonksiyon, yasama ve yargı fonksiyonlarının dışında kalan bir devlet fonksiyonudur.
2. İdarî fonksiyon, esasen, yürütme organının bir fonksiyonudur. Ancak, yürütme organının şu fonksiyonları idarî fonksiyonun dışında kalır (Bunlar “hükûmet fonksiyonu”na dahildirler):
a) Cumhurbaşkanının seçilmesi, Bakanlar Kurulunun kurulması, Başbakanın atanması, bakanların seçilmesi ve görevlerinden alınması.
b) Yürütme organının yasama organıyla olan ilişkileri.
c) Yürütme organının yargı organıyla olan ilişkileri.
d) Yürütme organının başka devletlerle olan ilişkileri.
__________________
Bibliyografya.- Georges Vedel, Droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1949, s.4-6; Julien Laferrière, Manuél de droit constitutionnel, Paris, Editions Domat-Montchrestien, İkinci Baskı, 1947, s.1-4; Chapus, Droit administratif général, op. cit., c.I, s.947-967; Chapus, Droit administratif général, op. cit., c.I, s.947-967; De Laubadère, Venezia ve Gaudemet, Traité, op. cit., c.I, s.630-631, 703-711; Bénoit, op. cit., s.46-52; Rivero, op. cit., s.12; Gözübüyük ve Tan, op.cit., c.I, s.8-10; Gözübüyük, Yönetim Hukuku, op.cit., s.3; Günday, op. cit., s.12-13; Özay, op. cit., s.337-338; Eroğlu, op. cit., s.11; Bénoit, op. cit., s.49-50; Kemal Gözler, Anayasa Hukukunun Metodolojisi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 1998, s.170-175; Onar, op. cit., c.I, s.11; Ali Fuat Başgil, Esas Teşkilât Hukuku, İstanbul, Baha Matbaası, 1960, s.52-55; İlhan Arsel, Anayasa Hukuku, Ankara, Doğuş Matbaacılık, 1964, s.7-8; Duran, op. cit., s.8-9; Yayla, op. cit., s.26-27.
Yürütme fonksiyonu, devletin yasama ve yargı fonksiyonu dışında kalan faaliyetlerini kapsar. Ancak yürütme fonksiyonu, “idarî fonksiyon (fonction administrative )” ve “hükûmet fonksiyonu (fonction gouvernementale )” olmak üzere iki kısımdan oluşur. Yürütme fonksiyonunun, “idarî fonksiyon” olan kısmı ile “hükûmet fonksiyonu” olan kısmını birbirinden ayırmak gerekir. Zira “idarî fonksiyon” idare hukukunun, “hükûmet fonksiyonu” anayasa hukukunun konusuna girer. Bu ayrım nasıl yapılır?
Doktrinde bu konuda çeşitli görüşler ileri sürülmüştür. Hükûmet fonksiyonu, “ülkenin genel siyasetini belirleme ”, “ülkenin yüksek yönetimini sağlama ”, “büyük tercihlerde bulunma” faaliyetidir [45]. İdarî fonksiyonu ise, halkın günlük ortak ihtiyaçlarının giderilmesi fonksiyonudur[46]. Hükûmet fonksiyonu, genel siyaset, idarî fonksiyon, kamu hizmetiyle alakalıdır. Hükûmet fonksiyonu, “siyasî”, idarî fonksiyon ise “teknik” niteliktedir[47].
Ancak bu farkların bazen pek açık olmadığı ortaya çıkmaktadır. Ülkenin genel siyasetini belirleme ile günlük kamu hizmetleri arasındaki sınır çizgisi bazen belirsizleşir. Diğer yandan, gerek “ülkenin yüksek yönetimi” veya “büyük tercihlerde bulunma” faaliyeti de, sıradan günlük idarî faaliyetler de aynı hukukî rejime tâbidir; her ikisi de birtakım idarî işlemlerle yürütülür[48]. Nihayet genel siyaset de idarenin kamu hizmeti ve kolluk faaliyetleriyle yürütülür. Yürütülen faaliyetin “siyasî” nitelikte mi, “idarî” nitelikte mi olduğunu söylemek bazen çok güçtür.
Zorluklar ne olursa olsun, somut olarak şu işlemlerin, idarî fonksiyona değil, “hükûmet fonksiyonu”na girdiğini söyleyebiliriz:
a) Cumhurbaşkanının seçilmesi, Bakanlar Kurulunun oluşturulması, Başbakanın Cumhurbaşkanı tarafından atanması, bakanların Başbakanın önerisi üzerine Cumhurbaşkanı tarafından atanması ve görevlerinden alınması işlemleri idarî nitelikte değil, siyasî niteliktedir[49]. Bunlar idarî fonksiyonun değil, hükûmet fonksiyonuna dahil işlemlerdir[50]. Bunlarının incelenmesi idare hukukunun değil, anayasa hukukunun konusuna girer. Keza, bu tür işlemler birer idarî işlem olmadıklarına göre, bunların idarî yargı organları tarafından yargısal denetimleri de mümkün değildir.
b) Yürütme organının yasama organı ile olan ilişkileri idarî fonksiyon kapsamına girmez. Buna göre yürütme organının kanunların hazırlanması ve yayınlanması sürecinde yaptığı işlemler (mesela Bakanlar Kurulunun kanun tasarısı sunma kararı, Cumhurbaşkanının kanunların yayınlanmasına, geri gönderilmesine ilişkin kararları, Cumhurbaşkanının Anayasa değişikliklerini yayınlanmasına, geri göndermesine veya halkoylamasına sunmasına ilişkin işlemleri) idarî fonksiyon niteliğinde değil; hükûmet fonksiyonu niteliğindedir. Keza Meclisin seçimlerinin Cumhurbaşkanı tarafından yenilenmesi kararı da bir idarî fonksiyon alanında bulunmaz. Bunların incelenmesi de idare hukukunun değil, anayasa hukukunun alanına girer. Bu tür işlemler, bir idarî işlem olmadıklarına göre, idarî yargının denetimi dışında kalır.
c) Yürütme organının yargı organıyla olan ilişkileri (örneğin Cumhurbaşkanının Anayasa Mahkemesinde iptal davası açması) idarî fonksiyon niteliğinde değildir. Bunların incelenmesi de idare hukukunun içine değil, anayasa hukukunun konusuna girer. Keza bu tür işlemlere karşı da idarî yargıda dava açılamaz.
d) Yürütme organının başka devletlerle olan ilişkileri idarî nitelikte değildir[51]. Diğer bir ifadeyle, devletin “diplomatik faaliyeti”, yani devletin diğer bir devlet ile veya bir uluslararası kuruluşla yaptığı eylem ve işlemler, “idarî fonksiyon” değil, “hükûmet fonksiyonu” kapsamına girer[52]. Dolayısıyla bu tür ilişkilerin incelenmesi idare hukukunun değil, uluslararası hukukun konusuna dahildir. Bu tür işlemlere karşı da idarî yargı organlarında dava açılamaz.
SONUÇLAR:
1. İdarî fonksiyon, yasama ve yargı fonksiyonlarının dışında kalan bir devlet fonksiyonudur.
2. İdarî fonksiyon, esasen, yürütme organının bir fonksiyonudur. Ancak, yürütme organının şu fonksiyonları idarî fonksiyonun dışında kalır (Bunlar “hükûmet fonksiyonu”na dahildirler):
a) Cumhurbaşkanının seçilmesi, Bakanlar Kurulunun kurulması, Başbakanın atanması, bakanların seçilmesi ve görevlerinden alınması.
b) Yürütme organının yasama organıyla olan ilişkileri.
c) Yürütme organının yargı organıyla olan ilişkileri.
d) Yürütme organının başka devletlerle olan ilişkileri.
__________________
